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INTERROGAZIONE a risposta in commissione

Al Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca.

- Per sapere – premesso che:

con deliberazione adottata dal senato accademico dell’università di Messina nella seduta del 17 maggio 2010, preceduta da delibera del medesimo senato accademico del 30 aprile 2010 e del consiglio di amministrazione dell’università della stessa data, viene, in particolare, modificato l’articolo 57 dello statuto d’ateneo in modo da determinare la proroga di un anno del mandato del rettore e di tutti gli organi accademici;

tale iniziativa ha destato grande opposizione nella comunità accademica messinese, testimoniata dai ricorsi in opposizione, sottoscritti da numerosi docenti anche in rappresentanza di altri colleghi, già depositati presso il Ministero, nonché dai documenti contrari votati dalla facoltà di giurisprudenza e dai dipartimenti;

le ragioni dell’opposizione dei docenti contrari alla proroga appaiono condivisibili;

in vero, lo statuto dell’ateneo di Messina reca una norma sulla durata delle cariche accademiche. Le principali cariche accademiche, di durata originariamente triennale, hanno adesso durata quadriennale (a seguito della modifica apportata nel 2007, subito prima delle elezioni accademiche avvenute in quell’anno);

in generale, è prevista la possibilità di essere immediatamente rieletti nella stessa carica accademica una sola volta (per il rettore, l’articolo 8, comma 2; per i componenti il senato accademico, l’articolo 9; per i componenti il consiglio di amministrazione, l’articolo 10; per i presidi, l’articolo 16);

ad oggi, in particolare, il rettore (professor Francesco Tomasello) e la maggior parte dei presidi (economia: professor Luigi Ferlazzo Natoli; giurisprudenza: professor Salvatore Berlingò; ingegneria: professor Signorino Galvagno; lettere e filosofia: professor Vincenzo Fera; medicina e chirurgia: professor Emanuele Scribano; scienze della formazione: professor Antonino Pennisi; scienze matematiche e finanziarie: professor Mario Gattuso; scienze politiche: professor Andrea Romano) si approssimano alla scadenza del loro secondo mandato, essendo stati eletti una prima volta nel 2004 (per un triennio) e poi riconfermati nel 2007 (per un quadriennio). Non sono, pertanto, più rieleggibili;

nel novembre del 2009, furono iscritte all’ordine del giorno del senato accademico alcune proposte di modifiche statutarie tra le quali anche una concernente la proroga del mandato in corso di esaurimento del rettore e dei presidi. Si registrarono, ancor prima che il senato deliberasse, dure prese di posizione di alcuni dipartimenti, di facoltà, di docenti ed associazioni varie, tant’è che lo stesso rettore ritirò la proposta;

del tutto inaspettatamente, pertanto, il 30 aprile 2010 il senato accademico, investito nuovamente di una specifica proposta del rettore, approvava la modifica dell’articolo 57 dello statuto d’ateneo, in modo da determinare la proroga di un anno a favore di tutte le cariche accademiche in corso. In particolare, la modifica prevede l’inserimento in calce al vigente articolo 57 dello statuto d’ateneo della seguente formula: «In vista di una riforma organica del presente Statuto ed allo scopo di far fronte ai gravosi impegni richiesti dalla sua attuazione, i mandati in corso degli organi elettivi, compresi il Collegio dei revisori dei conti ed il Nucleo di valutazione di Ateneo, sono prolungati di un anno»;

tale provvedimento veniva approvato a maggioranza, con il voto contrario dei presidi della facoltà di medicina e chirurgia e di scienze matematiche e finanziarie (sono le due facoltà nelle quali opera circa il 65 per cento di tutto il corpo docente dell’ateneo), del rappresentante dei ricercatori, professor Santa Micali, e l’astensione del preside della facoltà di giurisprudenza, nonché di due rappresentati degli studenti;

nei giorni successivi si sono registrate varie prese di posizione e pronunciamenti contrari a quanto deliberato con documenti del dipartimento di diritto privato, di alcuni docenti, di associazioni e sindacati di docenti universitari, nonché della facoltà di giurisprudenza. Quest’ultima, con una mozione approvata all’unanimità nella seduta del 10 maggio 2010, alla quale interveniva anche il rettore, concludeva affermando che: «1. valuta positivamente il voto di astensione del Preside nella riunione del Senato Accademico del 30 aprile 2010 ritenendolo in linea con la delibera di Facoltà del 19 novembre 2009, assunta con il voto unanime dei presenti in quella seduta; 2. auspica che il Senato Accademico favorisca un ampio dibattito nelle Facoltà e nei Dipartimenti in ordine alle modifiche statutarie proposte; 3. sollecita il Senato Accademico a riconsiderare la delibera assunta in ordine alla proroga dei mandati elettivi» (http://www.giurisprudenza.unime.it);

anche i locali organi di stampa registravano varie prese di posizione critiche verso quanto deliberato;

nonostante ciò, secondo quanto risulta, la modifica statutaria sarebbe stata trasmessa al Ministero per il controllo di rito;

i docenti contrari alla delibera di proroga hanno così motivato il loro dissenso:

«1. Preliminarmente si deve evidenziare l’illegittimità del provvedimento in parola per violazione degli articoli 51 del codice di procedura civile e 6 decreto del Presidente della Repubblica-Dipartimento Funzione Pubblica 28 novembre 2000.
Con la modifica statutaria in discussione, infatti, sono state prorogate tutte le cariche accademiche in corso di svolgimento tra le quali, in particolare, quelle del Rettore, dei Presidi di Facoltà e di tutti i componenti del Senato accademico e del Consiglio di Amministrazione che, de lege lata, sarebbero venute definitivamente a scadere secondo il naturale spirare dei rispettivi mandati (la maggior parte, il 31 ottobre 2011, senza possibilità di rielezione).
La copertura di un ufficio pubblico, ed in particolare per quanto qui ci occupa, di una carica elettiva accademica, comporta un oggettivo interesse del titolare per l’indubbio prestigio che esso procura nel contesto accademico e sociale di riferimento, nella comunità scientifica, nonché per la diretta gestione delle vicende di governo degli interessi pubblici di competenza dei vari organi.
Non va neppure sottaciuto che a norma dell’articolo 55 dello Statuto d’Ateneo è prevista un’indennità di carica per il Magnifico Rettore, per i pro-rettori e per i Presidi, ed un gettone di presenza per i componenti il Senato ed il Consiglio di Amministrazione.
Ebbene, tutti i componenti del Senato accademico e del Consiglio di Amministrazione che, rispettivamente, hanno approvato e reso parere sulla proposta di modifica dell’articolo 57 dello Statuto (melius, di auto-proroga dei rispettivi mandati), avrebbero dovuto astenersi dal deliberare perché in oggettivo e palese conflitto d’interessi a norma degli articoli 6 decreto del Presidente della Repubblica 28 novembre 2000 e 51 del codice di procedura civile secondo il quale ha l’obbligo di astenersi colui che “ha interesse nella causa o in altra vertente su identica questione di diritto”.
Tale ultima norma, com’è noto, è direttamente riferita all’obbligo di astensione del giudice, ma, per ultra-pacifica giurisprudenza, esprime un principio di ordine generale applicabile anche ai collegi deliberanti amministrativi derivante dal principio di imparzialità dell’Amministrazione ex articolo 97 della Costituzione: “l’obbligo di astensione nei procedimenti amministrativi va verificato con riferimento alle fattispecie circostanziate e tipizzate dall’articolo 51 del codice di procedura civile e deve essere comunque riferibile ai fatti specifici destinati a formare oggetto del successivo apprezzamento imparziale” (TAR Lazio, Sez. I, 29 aprile 2009, n. 4454; Cfr. ex multis, C.d.S., Sez. IV, Ord. 17 dicembre 2008, n. 6237/2008; Sez. II, 12 novembre 1997, n. 2598: Sez. VI, 25 settembre 1995, n. 98; C.d.s, Sez. IV, 3 marzo 2006, n. 1035, conferma Tar Lazio, Roma, sez. I, 14 settembre 2004 n. 9100).
Secondo l’articolo 6, decreto del Presidente della Repubblica 28 novembre 2000, inoltre, “il dipendente si astiene dal partecipare all’adozione di decisioni o ad attività che possano coinvolgere interessi propri …”.
A tali elementari considerazioni non può obiettarsi che, trattandosi di un provvedimento di portata generale e riguardante lo Statuto, non trovano applicazione gli ordinari criteri in ordine all’obbligo di astensione per conflitto d’interessi. Ciò per varie considerazioni:

a) innanzitutto, la (non rigorosa, ma semplicemente ordinaria) applicazione del principio desumibile dagli articoli 51 del codice di procedura civile e 6 del decreto del Presidente della Repubblica 28 novembre 2000, comporta, com’è ovvio e giusto che sia, che un organo elettivo non possa deliberare su se stesso auto-prolungandosi il mandato in assenza di una specifica e tassativa norma di legge ma, al contrario, esercitando un’amplissima discrezionalità (arbitrarietà);

b) in secondo luogo, non è vero che si tratta di un provvedimento avente portata generale, ma di una norma-fotografia, che trova applicazione una tantum a favore dei soggetti che, hic et nunc, ricoprono cariche elettive; quella di cui si discute, infatti, non è una norma “a regime”, ma un provvedimento suscettibile di un’unica applicazione a favore dei suoi stessi autori e poi, a cascata (quasi come “effetto collaterale”), anche di tutti coloro i quali ricoprono le più varie cariche accademiche, ancorché estranei al Senato ed al Consiglio di Amministrazione d’Ateneo (la stessa relazione del Rettore di accompagnamento afferma che “la modifica statutaria proposta è prevista correttamente all’articolo 57, dedicato alle norme transitorie…”);

c) infine, che il principio di imparzialità della pubblica amministrazione ex articolo 97 della Costituzione, dal quale deriva l’obbligo di astensione per chi ha interesse sull’oggetto della deliberazione, non può soffrire deroghe se non in presenza di altri principi di pari rango con i quali doverosamente bilanciarsi (e non è certo il caso di scomodare la Costituzione nella vana ricerca di argomenti per giustificare il deliberato al quale qui ci si oppone).
Si tenga, peraltro, presente, che i componenti del Senato sono stati richiamati espressamente all’obbligo di astensione in occasione del dibattito dal Preside della Facoltà di Scienze, Professor Mario Gattuso, ma tale avvertenza è stata tenuta in non cale dalla maggioranza di essi che hanno deliberato favorevolmente su… se stessi e sui mandati da loro stessi ricoperti, in palese contrasto con i principi sopra richiamati e con lo Statuto d’Ateneo vigente (che prevede, invece, la durata solo quadriennale della carica in corso di svolgimento).
2. Va anche evidenziata la irregolare composizione del Senato e del Consiglio di Amministrazione per violazione degli articoli 3 e 6, del decreto-legge 16 maggio 1994, n. 293.
Nella seduta del 17 maggio 2010, infatti, facevano parte del Senato accademico i rappresentanti degli studenti (i signori Fabrizio Campolo, Salvatore Crisafi, Danilo Merlo, Mauro Prestipino) ancorché le loro cariche fossero scadute dal 31 ottobre 2009. I componenti del Consiglio di Amministrazione, Signori Antonio Nirta, Giancarlo Galluzzo e Ivan Cutè sono scaduti dalla carica il 31 dicembre 2009.
I rappresentanti degli studenti presenti, infatti, sono stati eletti a seguito delle elezioni bandite con D.R. 28 marzo 2008, n. 1082/208. Secondo quanto è dato leggere nel provvedimento di chiamata dei comizi elettorali, le elezioni in parola hanno avuto luogo “per il Consiglio di Amministrazione dell’Università e dell’E.R.S.U.: 14-15-16 maggio 2008 per il biennio finanziario 2008-2009; b) per i restanti organi e per il C.S.A.S.U., le elezioni si svolgeranno nei giorni 14-15-16 maggio 2008, per il biennio accademico 2007/2008-2008/2009″.
Poiché l’anno accademico 2008/2009 e l’anno finanziario 2009 sono terminati, rispettivamente il 31 ottobre ed il 31 dicembre 2009, i rappresentanti degli studenti in seno al Senato ed al Consiglio di Amministrazione sono ormai da tempo scaduti ed è pure abbondantemente spirato il termine di prorogatio ex lege.
Com’è noto, infatti, a norma dell’articolo 3, del decreto-legge n. 293 del 1994, gli organi amministrativi scaduti sono prorogati ope legis per quarantacinque giorni ma, “decorso il termine massimo di proroga senza che si sia provveduto alla loro ricostituzione, gli organi amministrativi decadono” e “tutti gli atti adottati dagli organi decaduti sono nulli” (così l’articolo 6, decreto-legge n. 293 cit.).
Poiché i provvedimenti qui contestati sono stati deliberati il 30 aprile ed il 17 maggio 2010, ne consegue l’insanabile invalidità degli atti posti in essere da un Senato accademico e da un Consiglio di Amministrazione così illegittimamente composti.
3. Il provvedimento qui contestato, inoltre, si pone in contrasto con l’articolo 2 del decreto legislativo 7 settembre 1944, n. 264, a mente del quale il rettore è nominato con decreto del ministro.
Il decreto di nomina, infatti, prevede specificamente la durata in carica del Rettore e non è certo nella disponibilità degli organi accademici approvare provvedimenti che si pongono in contrasto con quanto stabilito dal Ministero, in applicazione della legge, circa la durata del mandato.
4. Nel merito, il provvedimento del quale si discute è palesemente illegittimo perché non è possibile apportare una modifica statutaria con efficacia retroattiva sui mandati in corso di svolgimento, molti dei quali iniziati ben tre anni addietro ed ormai prossimi alla definitiva scadenza (per cumulo di rinnovi).
Se, infatti, è appena possibile per la legge derogare al principio di irretroattività ex articolo 11 delle preleggi, non lo è in nessun caso per una fonte di natura formalmente amministrativa, ma sostanzialmente regolamentare qual è uno Statuto d’Ateneo (cfr. C.d.S., Sez. VI, nn. 416/2004 e 973/2004).
Il corpo elettorale, d’altronde, ha conferito il mandato elettivo sulla base di una complessa serie di valutazioni tra le quali vi era, indubbiamente, anche la durata del mandato e, quindi, la durata del mandato non può essere modificata con efficacia retroattiva, tantomeno dagli stessi beneficiari della novella.
Peraltro, la originaria norma dello Statuto d’Ateneo, aveva fatto sorgere negli opponenti, ed in genere nella comunità e nel corpo elettorale accademici, l’aspettativa, giuridicamente qualificata, della durata predeterminata e certa del mandato elettorale. La modifica (si ripete, retroattiva) qui avversata ha travolto tale legittima aspettativa senza che sia possibile percepire alcun interesse pubblico meritevole di tutela per giustificare (in ipotesi) la lesione della loro posizione soggettiva attiva, ma solo quello degli attuali titolari delle cariche auto-prorogate.
La relazione illustrativa portata dal Magnifico Rettore a sostegno della proposta di riforma dello Statuto, nella parte che qui ci occupa, adduce argomenti privi di qualsiasi valore motivazionale. In quella si legge, infatti, che “un clima elettorale, che coinvolgesse tutte le cariche elettive dell’Ateneo, pregiudicherebbe o renderebbe impossibile la realizzazione del progetto di rimodulazione della governance, condizionando le scelte strategiche necessarie per conseguire gli obiettivi prefissati di una modernizzazione del nostro Sistema” e che “un grande progetto di tale portata può essere realizzato solo nell’ambito di una condizione di stabilità”.
Argomentare, infatti, che il processo di autoriforma dell’Ateneo messinese in corso di realizzazione (quale?) non si sarebbe ancora concluso sicché si imporrebbe il rinvio delle elezioni, è argomento giuridicamente e logicamente insostenibile per varie ragioni:

a) qualsiasi preteso processo riformatore può durare anni e, nella più assoluta normalità funzionale degli organi, interessare più amministrazioni che si succedono, ognuna portatrice del proprio indirizzo e della propria visione dei problemi in campo;

b) considerare il momento elettorale incompatibile con il governo delle istituzioni e dei processi riformatori è argomento antitetico al principio democratico, a mente del quale l’esercizio del diritto di voto costituisce un momento del tutto fisiologico nella vita di qualsiasi istituzione;

c) invocare la legge di riforma in corso di esame dinanzi al Parlamento è pure un fuor d’opera, trattandosi di un atto ancora giuridicamente inesistente e, in quanto tale, non bisognevole di nessuna attuazione; quando la riforma legislativa sarà approvata (con i contenuti che oggi non è possibile neppure prevedere), avrà al proprio interno le norme transitorie necessarie per affrontare il passaggio dal vecchio al nuovo ordinamento universitario, senza bisogno oggi di anticipate è non richieste collaborazioni da parte degli atenei.
5. La modifica ex post della durata del mandato, come si accennava, costituisce una grave violazione del principio democratico il quale impone proprio la periodica e predeterminata verifica del consenso e non la auto-conservazione nelle cariche. Se democrazia è, infatti, “governo previo consenso”, non può neppure concepirsi un’ipotesi di governo “a prescindere dal consenso”. Il mandato elettorale, infatti, ha un inizio ed una fine, entrambi predeterminati e non modificabili in un’auto-referenzialità autocratica del potere che, invece, dovrebbe (potrebbe) avere soltanto legittimazione democratica.
D’altronde, se fosse possibile auto-prorogare un mandato in corso di svolgimento una volta, lo sarebbe anche una seconda ed una terza e poi, così, di seguito all’infinito. E perché, poi, solo per un anno? Sarebbe ben possibile una auto-proroga per un biennio o anche più, a libero piacimento dei diretti destinatari e beneficiari del provvedimento di auto-conservazione nell’ufficio pubblico (non più) elettivo!
Non resta davvero, che cassare il provvedimento impugnato per la palese illegittimità che lo caratterizza»;

si aggiunge, apparendo tali rilievi non trascurabili, che secondo le notizie diffuse dalla stampa, l’attuale rettore, professor Francesco Tomasello, è attualmente sottoposto a giudizio per abuso di ufficio e tentata concussione, pendente davanti al tribunale penale di Messina, per le quali accuse è stato sospeso per due mesi dal GIP;

lo stesso rettore è stato, inoltre, sospeso una seconda volta per due mesi in altro procedimento pendente davanti al giudice dell’udienza preliminare di Messina;

entrambe le vicende hanno destato grande allarme nella comunità universitaria e cittadina messinese;

si precisa che l’Ateneo di Messina svolge un ruolo di particolare rilievo anche al di fuori della regione Sicilia, essendo frequentato da studenti di altre regioni ed in particolare da studenti della vicina Calabria -:

quali misure il Ministro intenda assumere in ordine alla iniziative promosse dall’attuale rettore dell’università di Messina, con particolare riguardo alla proposta di modifica dello statuto concernente la proroga di un anno del mandato del rettore e di tutti gli organi accademici, anche alla luce delle disposizioni contenute nel disegno di legge di riordino del sistema universitario promosso dallo stesso Ministro.

5-03167 – LO MORO